Nechci se přiklánět ani na jednu, ani na druhou stranu – znemožňuje to jakoukoli racionální debatu. Proto Fit for 55 jen zasadím do kontextu unijní politiky posledních let, poukážu na hlavní sporné body jednotlivých návrhů a pokusím se poradit těm, jichž se mohou dotknout, jak se s nimi co nejúspěšněji popasovat. Tenhle megabalík totiž pod stůl jen tak nespadne.

Za vším hledej Green Deal

Abychom pochopili, s čím že to Komise o prázdninách přišla, musíme se vrátit přibližně o dva roky zpátky. Tehdy stávající unijní exekutiva vznikala a musela reagovat na skutečnost, že Evropský parlament, od nějž potřebovala důvěru, po volbách výrazně zezelenal. Proto začátkem prosince 2019, pár dní poté, co se reálně ujala funkce, předložila nová Komise svou klíčovou „vlajkovou” iniciativu – „European Green Deal” neboli Zelenou dohodu pro Evropu.

O Green Dealu kdekdo slyšel, ale málokdo jej četl, byť má všehovšudy pouhých třicet stran. Na první pohled jde o klasické slohové cvičení, jakých unijní instituce vyprodukují každý rok tuny. Obsahuje dostatečně vzletný cíl (dosáhnout do roku 2050 klimatické neutrality), adekvátně dlouhý časový horizont (třicet let) a návdavkem celou řadu vzájemně si odporujících tezí a vizí. Tady jsou alespoň některé z nich.

Green Deal například definuje, kam by se EU měla dostat v horizontu třiceti let – jako by Unie nezklamala už dvakrát v případě pouhých „desetiletek” (Lisabonská strategie a Evropa 2020), které navíc nebyly tak jednorozměrné jako Green Deal (kromě environmentálního měly také rozpoznatelný hospodářský a sociální rozměr).

Green Deal je také vnitřně rozporný. Člověk by čekal, že když už se dokument na svět dívá environmentální optikou, pak právě akcent na životní prostředí bude v celé strategii to nejneprůstřelnější. Green Deal ale spíše připomíná dort od pejska a kočičky. Ano, najdete v něm rozumné pasáže tematizující biologickou rozmanitost, zkracování dodavatelských řetězců v zemědělství nebo oběhové hospodářství (tedy omezení plýtvání snižováním množství odpadu), ovšem nakonec stejně všechno „zabijí” části hlásající svatý boj s emisemi skleníkových plynů, které jsou podle Green Dealu obdobně škodlivé jako emise látek znečisťujících ovzduší.

Dalším problémem Green Dealu je, že je nevědecký. Jistě, nelze mu upřít, že reaguje na prokazatelné vědecké poznatky a snaží se na ně včas a na relativně široké platformě (tedy EU, protože otázku klimatické změny nelze řešit na úrovni jednotlivých členských států) nalézt politické odpovědi. Vědu ale používá, jak se mu hodí. Zatímco v případě jaderné energie a genetických modifikací je vůči jejím závěrům přehnaně skeptický, pokud jde o elektromobilitu, hýří optimismem. Výsledkem je, že z čistě ideologických důvodů některé cesty ke klimatické neutralitě zapovídá, a jiné naopak přikazuje. Navzdory tomu, že výchozí pozice členských států (které Green Deal budou v konečném důsledku implementovat) se výrazně liší.

Green Dealu nenapomáhá ani to, že je naivní, a to minimálně ve dvou ohledech. Zaprvé ve vztahu k členským státům, neboť předpokládá, že v Bruselu schválená pravidla budou co nejdříve úspěšně implementovat, klidně veřejnosti navzdory. Zadruhé ve vztahu k mezinárodnímu prostředí, neboť počítá s tím, že největší emitenti skleníkových plynů (Čína, USA, Indie či Rusko) buď přijmou podobně přísná opatření jako EU, nebo budou akceptovat její odvetu v podobě protekcionismu.

Green Deal je v neposlední řadě také obtížně financovatelný. Dokument explicitně zmiňuje, že dosažení stávajících unijních cílů si jen do roku 2030 vyžádá 260 mld. eur dodatečných ročních investic. Pro představu: roční rozpočet EU činí sotva 170 mld. eur. Navíc se bavíme jen o konzervativním, předcovidovém odhadu nezohledňujícím další náklady, například na řešení společenských nákladů zelené transformace. Proto podle Green Dealu bude potřeba „mobilizovat” další veřejné a soukromé zdroje. V jakých objemech a hlavně jak, ale neupřesňuje.

Covid, Timmermans a klimatický zákon

Kdyby Green Deal vypadal jen tak, jak jsem jej popsal, mohli bychom všichni zůstat v klidu. Nebyl by ničím víc než papírovým tygrem, jejž by stačilo, začal-li by cenit zuby, zmuchlat a hodit do koše. V jedné věci je však mimořádně silný – v příloze, která obsahuje přesný harmonogram konkrétních návrhů, jež musí Komise předložit a Rada EU s Evropským parlamentem schválit. Což je něco, čím předchozí „megastrategie” nedisponovaly, a proto dopadly, jak dopadly.

Když přišel covid, mnozí si mysleli, že Komise svou sociálně inženýrskou vizi zelené europerestrojky odloží ad acta, protože na ni nebude mít ani kapacitu, ani peníze. To by ale jejím ambasadorem nesměl být extrémně ambiciózní a (všeho) schopný Nizozemec Frans Timmermans, toho času místopředseda Komise. Byl to on, kdo se za halasné podpory většiny europoslanců postavil za tezi, že Green Deal se musí realizovat za každou cenu, covid necovid. Protože to poslední, co EU po lockdownech potřebuje, je návrat ke staré (rozuměj nezelené, „špinavé”) ekonomice dvacátého století, jež vede jedině k tomu, že se tu perspektivně všichni usmažíme.

Rok 2020 představoval pro Green Deal až na jednu podstatnou výjimku něco jako zahřívací kolo: Komise postupně zveřejňovala návrhy a iniciativy zpravidla nelegislativního charakteru. Z těch nejvýznamnějších lze zmínit například strategii „od zemědělce ke spotřebiteli” (Farm to Fork), staronovou průmyslovou strategii, akční plán pro oběhové hospodářství, strategii v oblasti biologické rozmanitosti nebo strategii pro udržitelnou a inteligentní mobilitu.

Onou výjimkou byl návrh klimatického zákona (climate law), který měl do unijního práva včlenit závazek na dosažení klimatické neutrality v EU jako celku do roku 2050 a určit, jak moc se zpřísní dosavadní cíl snížení emisí skleníkových plynů pro rok 2030, stanovený na -40 % oproti roku 1990. Největší zhůvěřilosti (například možnost žalovat členské státy za to, že jejich politika není dostatečně „climate-friendly”) z návrhu nakonec vypadly, přesto však došlo k navýšení zmíněného závazku na minimálně -55 % do roku 2030. Navzdory tomu, že text ani nebyl včas doprovozen dostatečně kvalitním hodnocením dopadů. Což kritizoval i Evropský parlament, který je environmentálním návrhům z pera Komise zpravidla nakloněn, respektive kritizuje ji jen tehdy, domnívá-li se, že by měla ještě „přitlačit”.

Fit for 55 v kostce

Tak jako tak, někde tady začíná příběh nazvaný Fit for 55. Nejde o nic jiného než o soubor návrhů, které se po projednání a schválení Radou EU a Evropským parlamentem stanou závaznou legislativou naplňující klimatický zákon ve všech relevantních sektorech. Ba co víc, legislativou, kterou vlády a parlamenty členských států jako celek ani nedostanou na stůl, protože dvě třetiny předložených textů předpokládají vznik přímo účinných a přímo použitelných norem (nařízení a rozhodnutí). A ty se přijímají výhradně v Bruselu. Obsahově Fit for 55 předpokládá změny popsané v následujících odstavcích.

Auta

První a nejvíce diskutovanou změnou má být faktický zákaz spalovacích motorů v osobních autech a lehkých užitkových vozidlech (dodávkách) od roku 2035 (pro rok 2030 by měly být stávající emisní cíle navýšeny z 37,5 % na 55 % v případě osobních aut a z 31 % na 50 % v případě dodávek). Neznamená to, že auta se spalovacími motory by v EU po roce 2035 už nemohla jezdit, “jen” už by je nemělo být možné prodávat. Na rozdíl od elektromobilů, které jako jediné dokážou být při provozu 100% bezemisní. Komise chce prodej elektromobilů (včetně aut na vodíkový pohon) podpořit přísnějšími požadavky na budování potřebné infrastruktury. V tomto směru navrhuje stanovení povinných národních cílů pro dobíjecí a plnící stanice. Členské státy mají mít povinnost zajistit takový počet těchto stanic, který bude úměrný počtu registrovaných elektromobilů. Veřejné dobíjecí stanice by měly každoročně zajišťovat adekvátní příkon energie (1 kW pro elektromobil a 0,66 kW pro plug-in hybrid), navíc tak, aby byly dostupné na každých 60 km sítě TEN-T. Koncoví uživatelé by měli mít možnost využívat dobíjecí stanice v celé EU i jednorázově a bez dodatečných (roamingových) příplatků.

Emisní povolenky

Druhou změnou, kterou Fit for 55 přináší, je kompletní „překopání” stávajícího systému obchodování s emisními povolenkami aka EU ETS. Cílem je snížit emise, které pokrývá, nejméně o 61 % v porovnání s rokem 2005. U stacionárních zdrojů má dojít od roku 2024 k navýšení hodnoty tzv. lineárního redukčního faktoru z 2,2 % na 5,15 % i k navýšení maximálního ročního snížení benchmarků z 1,6 % na 2,5 %. Na druhou stranu by měl být navýšen i Inovační fond (o 200 mil. emisních povolenek) a prostředky Modernizačního fondu by se měly zvýšit z 2 % na 4,5 %. Čerpat by z něj ale mělo nově i Řecko, což znamená, že podíl Česka by se měl snížit z 15,6 % na 12,9 %. Další změnou je, že z Modernizačního fondu už by nemělo být možné financovat projekty zaměřené na infrastrukturu využívající zemní plyn. A členské státy by nově měly mít povinnost vynakládat všechny prostředky z dražeb emisních povolenek na klimatické nebo sociální účely (doposud to je jen 50 %). Pokud jde o letectví v EU ETS, nejzásadnější změnou má být postupné rušení bezplatných emisních povolenek mezi lety 2024-2030 a napojení EU ETS na CORSIA, analogický systém vytvořený pod hlavičkou Mezinárodní organizace pro civilní letectví. CORSIA by měl pokrývat všechny lety přistávající nebo odlétající z EU, respektive států EHP. Do EU ETS má být nově zahrnuta i námořní doprava. Pokryty by měly být všechny plavby do přístavů v EU, lhostejno zda z členských států nebo ze třetích zemí. A v neposlední řadě by měl vzniknout ještě jeden paralelní systém pokrývající silniční dopravu a stavebnictví („sektor budov”), což by na jedné straně mělo oba sektory pobídnout k další dekarbonizaci, ale také ovlivnit dostupnost individuální přepravy a (vlastnického) bydlení.

Sociálně-klimatický fond

Proto se počítá se vznikem nového sociálně-klimatického fondu. Ten by měl být financován z 25 % peněz získaných při dražbách emisních povolenek v rámci zmíněného paralelního EU ETS. V letech 2025-2032 měl fond disponovat rozpočtem 72,2 mld. eur, přičemž pro Česko by mělo být alokováno 1,735 mld. eur. Peníze z fondu by měly přerozdělovat členské státy na základě programů podobným těm „klasickým” operačním a měly by jít například na podporu nízko-emisní mobility (šrotovné) nebo investic určených ke zvýšení energetické účinnosti budov (zateplování).

Uhlíková cla

Dalším zcela novým nástrojem by měl být mechanismus vyrovnání uhlíkového cla na hranicích (Carbon Border Adjustment Mechanism aka CBAM). Ten by měl od roku 2026 zajišťovat, že ceny železa, ocele, cementu, hliníku, hnojiv a elektřiny dovážených ze zemí mimo EU, jež nedisponují ekvivalentem EU ETS, budou navýšeny o sumu, kterou producenti v Unii platí za emisní povolenky. Znamená to ale také to, že uvedené sektory by měly do roku 2035 postupně přijít o bezplatné povolenky, aby se EU nedostala do nesouladu s pravidly Světové obchodní organizace. Příjmy z CBAM by se měly stát příjmy rozpočtu EU.

Dekarbonizace mimo EU ETS

Zapáté, členské státy by měly zvýšit dekarbonizační úsilí v sektorech, které dnes nespadají do EU ETS. Kromě (silniční) dopravy a stavebnictví, pro které by měl vzniknout zmíněný paralelní EU ETS, se jedná ještě o sektor odpadů a zemědělství. Všechny tyto sektory by měly snížit emise skleníkových plynů celkově ne o 30 % oproti roku 2005, jak bylo zamýšleno původně, nýbrž o 40 %. Revidované nařízení o sdílení úsilí (Effort Sharing Regulation aka ESR) by nicméně mělo stejně jako dnes zohledňovat HDP na hlavu (průměr let 2017-2019) a bohatší členské státy by se i nadále by měly snažit víc. V případě Česka by měl být redukční cíl navýšen ze 14 % na 26 %.

Obnovitelné zdroje energie

Změnou by měla projít i směrnice o obnovitelných zdrojích energie aka RED II. Z větru, slunce a dalších čistých zdrojů by mělo v EU do roku 2030 pocházet namísto 32 % plných 40 % energie, přičemž v budovách by měl podíl OZE do téhož termínu dosáhnout 49 % a v průmyslu by se měl navyšovat o 1,1 procentního bodu ročně. Oproti stávajícímu stavu to fakticky znamená zvýšení na dvojnásobek. Návrh obsahuje také podcíl pro podíl obnovitelného vodíku v průmyslu ve výši 50 %, reportovací povinnost pro zařízení na bázi biomasy, která by se měla snížit z 20 MW na 5 MW, nebo povinný cíl snížení objemu emisí skleníkových plynů paliv využívaných v dopravě o 13 % do roku 2030, přičemž by měl být definován i minimální objem pokročilých biopaliv v energetickém mixu (z 0,2 % v roce 2022 na 2,2 % v roce 2030).

Budovy a energetická účinnost

OZE se mají masivněji začít využívat také při vytápění nebo chlazení budov (o 1,1 procentního bodu ročně), což mají garantovat členské státy, stejně jako renovaci veřejných budov (na všech úrovních) ve výši 3 % ročně. Daný požadavek se má vztahovat i na sociální bydlení, přičemž daný status má v EU takřka 10 % budov. Veřejná správa má mít nově povinnost každoročně realizovat opatření vedoucí k novým energetickým úsporám alespoň ve výši 1,7 %. Celkově se má do roku 2030 zvýšit unijní cíl energetické účinnosti z aktuálních 32,5 % v primární i konečně spotřebě na 39 % v primární a 36 % konečné spotřebě a oba nové cíle mají být závazné. Také se má zvýšit i kumulativní cíl každoročních nových úspor na spotřebované energii z nynějších 0,8 % na 1,5 %.

Zdanění energií

Komise předpokládá, že dojde také ke kompletní změně systému zdanění energií v EU. Paliva a elektřina jsou aktuálně daněny na základě množství (objemu), ne podle energetického obsahu, což podle ní znevýhodňuje obnovitelné zdroje. Rovněž má dojít ke zvýšení letitých minimálních sazeb. Nově mají zohledňovat vliv energetických výrobků na životní prostředí. Skončit také mají různé výjimky, včetně daňového zvýhodnění fosilních paliv nebo pobídek pro jejich používání.

Letecká a námořní doprava

Změny mají zasáhnout i leteckou a námořní dopravu. Letecký benzín má být zdaněn, letiště by měla od roku 2025 začít nabízet dražší zelenější paliva a unijní aerolinky by měly čerpat minimálně 90 % paliv právě na letištích v EU. Analogická opatření by se měla uplatnit i v námořní dopravě, primárně u lodí o hrubé prostornosti nad 5000 GT. Lodě by měly v kotvištích využívat (bezemisní) pobřežní zdroje elektřiny. A výše zmíněné obchodování s emisními povolenkami by mělo pokrývat všechny cesty mezi přístavy v EU a polovinu cest mimo Unii.

Zemědělství a lesnictví

V neposlední řadě by se změny měly dotknout i sektoru LULUCF (land use, land-use change and forestry). Lesy (a rašeliniště) by měly pohlcovat přibližně 7 % emisí skleníkových plynů ročně s tím, že v roce 2030 bude dosaženo cíle ve výši 310 mil. tun ekvivalentu CO₂. S tím souvisí i definování závazných cílů pro jednotlivé členské státy mezi lety 2026-2030 (pro Česko 1,228 mil. tun tzv. čistých emisních propadů v roce 2030) a cíl klimatické neutrality pro spojený sektor LULUCF a zemědělství, jíž by mělo být dosaženo do roku 2035. Už o pět let dříve by měly být v EU vysázeny nejméně 3 miliardy stromů.

Co s tím?

Pokud jste dočetli až sem, gratuluji. Bylo to dlouhé, bylo to podrobné, ale bylo to tak nutné. Šlo mi o to, aby bylo na první pohled jasné, s jak rozsáhlou a komplikovanou materií máme co dočinění a že jde o něco, co má potenciál dotknout se každého z nás.

Jak jsem naznačil již na začátku, v tuto chvíli je už pozdě zaobírat se otázkou, proč to Komise všechno dělá, proč rozumné nápady překrývá ideologický boj s emisemi CO₂ a že to bude kromě neuvěřitelného úsilí všechny bez výjimky stát především obrovský ranec peněz. Realita je taková, že Fit for 55 je na stole a o jeho návrzích se na podzim začne v unijních institucích jednat. Proto je třeba oprostit se od emocí a začít chladně analyzovat, co přesně se stane, budou-li předložené návrhy schváleny, a jaké to bude mít dopady.

Samotné texty jsou jen přibližným vodítkem, je potřeba jít také do doprovodných hodnocení dopadu (impact assessments), ale často ani ta nepomohou, protože jsou koncipována jako studie zohledňující EU jako celek. Proto nezbývá nic jiného, než tlačit na vládu, aby přišla s vlastní analýzou, která se bude podrobně věnovat situaci v Česku, resp. dopadu na české subjekty. Neudělá-li to vláda, měly by to v příslušných sektorech umět přinejmenším asociace zastřešující stakeholdery v Česku nebo ty působící přímo v EU. V ideálním případě obojí.

Pak přijde to nejdůležitější: seřadit si priority, zformulovat požadavky na změny (nebo rovnou konkrétní pozměňovací návrhy, nejlépe právě přes zastřešující asociace) a oslovit s nimi ty, kteří o návrzích budou rozhodovat, tedy Radu EU a Evropský parlament. První z institucí reprezentuje členské státy, dívá se na svět realističtějšíma očima a je nejsnáze přístupná přes české stálé zastoupení v Bruselu. Druhá formálně reprezentuje občany, je více zelená, ale na druhou stranu taky platí, že čeští europoslanci se českým subjektům snaží maximálně vycházet vstříc.

Obecně panuje přesvědčení, že hrstka českých europoslanců v Bruselu nic nevyjedná, ale není to tak úplně pravda. Ti aktivnější a politicky šikovnější umějí v pozici zpravodajů nebo stínových zpravodajů ve spolupráci se svými protějšky z jiných politických frakcí alespoň utlumit nejproblematičtější body. Klíčové ale je přicházet s podněty včas, v době, kdy europoslanci mají reálnou možnost předkládat pozměňovací návrhy, tedy ve výborech. Při plenárních zasedáních už je zpravidla pozdě.

O zpravodajích a stínových zpravodajích by mělo být jasno v říjnu, v listopadu, stejně tak by měly být k dispozici alespoň předběžné harmonogramy projednávání jednotlivých návrhů ve výborech. Takže nejvyšší čas pustit se do práce. Protože neuděláme-li to my sami, udělají to jiní. A nejspíš ne v náš prospěch.

Ondřej Krutílek | analytik legislativy EU